Una de las novedades introducidas en el Tratado de Lisboa, concretamente en el artículo 50 del Tratado de la Unión Europea (UE), consiste en permitir expresamente que los Estados miembros decidan retirarse de la Unión. El Reino Unido, tras el resultado del referéndum sobre su permanencia en la UE de junio de 2016, ha sido el primer Estado miembro en ejercer esta opción.
Siguiendo el procedimiento previsto a tales efectos, el 29 de marzo de 2017 este país notificó al Consejo Europeo su intención de dejar la UE. Desde esa fecha, tanto la UE como el Reino Unido están trabajando para llegar a un Acuerdo que facilite una retirada ordenada.
El pasado 19 de julio la Comisión Europea (CE) publicó una Comunicación dirigida al Parlamento Europeo, al Consejo Europeo, al Consejo, al Banco Central Europeo, al Comité Económico y Social Europeo, al Comité de las Regiones y al Banco Europeo de Inversiones sobre la preparación de la retirada del Reino Unido de la UE.
Tal como se indica en la misma, se espera que las partes implicadas lleguen a un pacto sobre la redacción final del Acuerdo de retirada en octubre de 2018, junto a una declaración política sobre su relación futura. Sólo así el Acuerdo podrá llegar a ser ratificado en el plazo previsto por la norma, que es de dos años desde la fecha de la notificación de la retirada.
Pero la negociación está resultando especialmente compleja en relación con algunos asuntos, como, por ejemplo, la transferencia de datos personales, la cooperación policial y judicial en materia penal, la función del Tribunal de Justicia de la UE, las aduanas o la frontera con Irlanda. Esto puede llevar a que no se llegue a un Acuerdo de retirada o a que este no sea ratificado antes del 30 de marzo de 2019.
En cualquier caso, debido a que todavía se manejan varios escenarios futuros posibles y a que resulta imposible predecir el resultado de las negociaciones, la CE exhorta en esta Comunicación a que se intensifique el esfuerzo que requiere organizar una salida ordenada del Reino Unido de la UE a todos los niveles.
Consecuencias más relevantes en función de los principales escenarios que se barajan
Escenario 1: ratificación en plazo del Acuerdo de retirada en el que se incluya un periodo transitorio hasta el 31 de diciembre de 2020
Si el Acuerdo de retirada se ratificara antes del 30 de marzo del próximo año, una de las principales consecuencias es que el acervo comunitario continuaría siendo aplicable en el Reino Unido hasta el 1 de enero de 2021, puesto que se ha pactado incluir en él un período transitorio hasta dicha fecha. No obstante, el Consejo Europeo ha recordado en varias ocasiones que durante este período el Reino Unido perdería su condición de Estado miembro, con las consecuencias que se acuerden. Aun así, este escenario daría un mayor margen a los distintos sujetos afectados para poder ir adoptando las medidas que resultaran necesarias con el objeto de adecuarse a la nueva situación asumiendo los menores riesgos posibles.
En cualquier caso, otras consecuencias relevantes para Reino Unido en este escenario a partir del 30 de marzo de 2019 serían las siguientes:
– En sus relaciones con la UE recibiría el tratamiento de tercer país.
– A nivel de gobernanza, no participaría ni en las instituciones, ni en los organismos ni en las agencias de la UE, así como tampoco en la toma de decisiones.
– El Derecho de la UE sería aplicable en su territorio durante el periodo transitorio. Además, las instituciones de la UE mantendrían su rol como supervisores y garantes de su cumplimiento.
– En cuanto al Acuerdo de la futura relación entre la UE y el Reino Unido, ambas partes deberán tenerlo firmado y ratificado antes del 1 de enero de 2021.
Escenario 2: en caso de que antes del 30 de marzo de 2019 no se haya pactado un Acuerdo de retirada o no se haya ratificado
De materializarse este escenario, una de las principales consecuencias consistiría en que el acervo comunitario dejaría de aplicarse en el Reino Unido a partir del 30 de marzo de 2019. Esta situación podría conllevar importantes consecuencias para los ciudadanos, empresas y administraciones de ambas partes, resultando ser el sector de los servicios financieros uno de los principales afectados, dada la envergadura que la City de Londres tiene como centro de servicios financieros a nivel internacional y, en particular, debido a su conexión con los mercados europeos.
Otras consecuencias relevantes para el Reino Unido en este escenario serían las siguientes:
– En sus relaciones con la UE, recibiría el tratamiento de tercer país. La UE podría estar interesada en iniciar negociaciones con el Reino Unido como tercer país.
– Los ciudadanos de la UE no contarían con un régimen específico en el Reino Unido y viceversa.
– En cuanto a la financiación de la UE, las entidades británicas dejarían de recibir subvenciones y participar en procedimientos de contratación pública de la UE.
– En el ámbito del comercio, las relaciones de la UE con el Reino Unido se regirían por el Derecho internacional público general, incluidas las normas de la Organización Mundial del Comercio.
– En cuanto a cuestiones transfronterizas, la UE aplicaría sus aranceles en las fronteras con el Reino Unido, junto a controles normativos, aduaneros, sanitarios y fitosanitarios.
Escenario 3
Por último, otra posible alternativa, prevista en el artículo 50 del Tratado de la UE, consiste en que el Consejo Europeo, de común acuerdo con el Reino Unido, decida por unanimidad que la no aplicación de los Tratados tenga lugar en una fecha posterior. Pero, por el momento, el Reino Unido no ha enviado todavía ninguna señal en el sentido de solicitar una prórroga de su adhesión a la UE.
Acciones que deben llevarse a cabo
Teniendo en cuenta los distintos escenarios que se barajan, la CE insta a los ciudadanos, las empresas y los Estados miembros a prepararse ante los cambios que conllevará la salida del Reino Unido (Brexit) con el objeto de mitigar los posibles riesgos que puedan acontecer. Para ello distingue entre las medidas preparatorias y los planes de contingencia.
Medidas preparatorias
Estas medidas se refieren a aquellas que se precisa adoptar por el simple hecho de la salida del Reino Unido de la UE, independientemente de que se llegue a un Acuerdo o no.
En el ámbito de los servicios financieros, entre estas medidas cabe destacar la de que las entidades financieras y las infraestructuras de mercado radicadas en el Reino Unido soliciten autorizaciones y certificados en alguno de los Estados miembros de la UE-27, con el propósito de garantizar su acceso al mercado europeo mediante el uso del pasaporte a partir del momento en que tenga lugar el Brexit. En caso contrario, la prestación de servicios financieros desde el Reino Unido quedará sujeta al régimen de terceros países del Derecho de la UE o a los regímenes jurídicos nacionales en función del Estado miembro en el que decidan operar, según proceda.
En relación con los contratos, la CE destaca que parece no existir un problema general respecto a la continuidad de los mismos, sin perjuicio de que recomiende estudiar cada tipo de contrato por separado. En el ámbito de los mercados de valores, la incertidumbre y la controversia se concentran en torno a los contratos de derivados.
Planes de contingencia
Estos planes tienen por objeto recoger posibles medidas para paliar los efectos de una retirada del Reino Unido sin Acuerdo y, por lo tanto, sin periodo transitorio. Por ejemplo, en el ámbito de los servicios financieros, las autoridades competentes están solicitando a las entidades del sector que presenten planes de contingencia en previsión de un Brexit duro, es decir, sin Acuerdo.
Sujetos afectados
Sector privado
Sin perjuicio de la actuación que el Brexit requiere del sector público, ya sea a nivel europeo o nacional –incluido el regional o local–, la Comunicación de la CE señala que la preparación para el Brexit afecta principalmente a los agentes del sector privado, los operadores económicos y los profesionales. Por ello, la CE les recomienda que evalúen el posible efecto de un escenario límite sobre su modelo de negocio y adopten todas las medidas que resulten necesarias.
Sector público
Entre los trabajos preparatorios a nivel europeo, destaca la organización por la CE de seminarios técnicos de expertos en los que se ha debatido sobre los aspectos prácticos de la retirada que deben ser tenidos en cuenta.
Una parte de este trabajo ha dado lugar a la publicación de varias Comunicaciones por parte de la CE sobre el régimen aplicable a las relaciones con el Reino Unido cuando se convierta en un tercer país. En el ámbito de los servicios financieros, las Comunicaciones publicadas han versado sobre los siguientes temas: auditorías legales, agencias de calificación crediticia, gestión de activos, tratamiento de la post-negociación, servicios de inversión, servicios bancarios y servicios de pago, fondos de pensiones de empleo, seguros y reaseguros.
Otras líneas de trabajo en las que se ha centrado la CE han sido la identificación de los cambios normativos precisos debido al Brexit o el proceso de reubicación de las agencias y organismos de la UE situadas en el Reino Unido. Con relación a este último aspecto, cabe destacar que la Autoridad Bancaria Europea se establecerá en París a partir del año que viene.
Otro asunto fundamental en el que está trabajando la CE es la desconexión y adaptación de las bases de datos y los sistemas informáticos mediante los que se intercambia información con el Reino Unido, aspecto especialmente relevante en el ámbito de los servicios financieros.
También la CE sugiere y anima a los colegisladores, con el fin de tener en cuenta las posibles implicaciones de la retirada del Reino Unido en la estabilidad financiera, a aprobar ciertas propuestas normativas que afectan a los actuales mecanismos de supervisión. Una de ellas es su propuesta de modificación del Reglamento de las entidades de contrapartida central –conocida como EMIR, European Market Infraestructure Regulation– y otra es la relativa a la revisión del Sistema Europeo de Supervisión Financiera.
Con relación a la primera propuesta, la CE es consciente de que un gran volumen de operaciones de derivados denominados en euros se compensa actualmente en entidades de contrapartida central situadas en el Reino Unido y que, en consecuencia, cuando este país abandone la UE, un volumen sustancial de las operaciones denominadas en esta moneda dejarán de ser compensadas en territorio europeo y de estar sometidas al EMIR y a la estructura de supervisión prevista en esta norma, situación que podría llegar a tener impacto en la estabilidad financiera. De hecho, el 4 de mayo de 2017 la CE ya se hizo eco de estos riesgos en su Comunicación “Superar los retos asociados a las infraestructuras críticas de los mercados financieros y continuar el desarrollo de la Unión de Mercados de Capitales”. Por ello, su propuesta plantea modificaciones específicas del EMIR y del Reglamento sobre la Autoridad Europea de Valores y Mercados, en particular para establecer mecanismos de supervisión claros y coherentes en relación con las entidades de contrapartida central de terceros países.
Su propuesta relativa al paquete sobre la revisión del Sistema Europeo de Supervisión Financiera también tiene por objeto reforzar el papel de las Autoridades Europeas de Supervisión en cuanto al régimen de terceros países, tanto a nivel de su participación en el proceso de la decisión de equivalencia como en el posterior seguimiento del régimen jurídico de los terceros países que hayan recibido la equivalencia o de la supervisión que sus autoridades nacionales realizan.
Por otro lado, en el ámbito de la estabilidad financiera, se ha creado un grupo de trabajo técnico, copresidido por el Banco de Inglaterra y el Banco Central Europeo, que se reúne periódicamente para analizar los riesgos que pudiera ocasionar el Brexit.
A su vez, las Autoridades Europeas de Supervisión están trabajando en diversos temas relacionados con el Brexit, sobre todo alertando y emitiendo opiniones y recomendaciones respecto de los posibles efectos de una retirada sin Acuerdo.
Por último, también los Estados miembros están llevando a cabo ajustes a nivel interno con ocasión del Brexit, incluidos cambios normativos.
Propuestas legislativas previstas a los efectos de la preparación del Brexit
Comunicaciones de la CE sobre la preparación de la retirada del Reino Unido